现行征地制度形成于计划经济时代，明显带有要求农民支持国家建设的色彩。切实提高农民的生活质量，增加农民的收入，征地制度改革刻不容缓。

　　每年征地近20万公顷　征地纠纷占农村案件65%

　　土地是农民的命根子，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能，对农村的政治稳定和经济发展及全社会的稳定发挥着至关重要的作用。但近年来各地因土地引起的纠纷接连发生。据调查，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。

　　2月22日，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文透露，城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷。他直言，征用农民土地引出的一些矛盾，确实是当前某些地方不稳定的因素。要解决征用农民土地引发的矛盾，最终要逐步推行征地制度改革。

　　农民怨言：说征就征，征地费给多少算多少，耕地受损无人管

　　2006年的春节刚过，南方某市近郊的人和乡，农民李发根站在几年前还生长着绿油油的麦苗如今却是满目荒凉的地头前，他怎么也想不通：为什么修了京珠高速公路后，他这块地的收成就一年不如一年了？

　　在这个乡，许多农民和李发根一样，都对征地及征地留下的后遗症不满。据记者了解，1999年京珠高速建设时通过人和乡的几个村，共占用农民耕地四百多亩。

　　“京珠高速公路的修建占用农民的土地，一亩地一次性给农民补偿6700元，太廉价了。据说从省里拨出的是每亩地9100元，我们到现在也搞不清剩下的2400元飘到哪去了。”李发根对《中国经济周刊》抱怨说。

　　“如果是现在，别说是6000多元补偿，16000元我们也很难接受。”李发根给记者算了一笔账：如果是租用土地，年租金按1000元计算，租用6年，农民就可以得到6000元。但买断就不一样，即便是一次性给了16000元，农民却永远失去了这块土地，这意味着今后的生活没了依靠。李发根告诉《中国经济周刊》，相比一次性买断，农民更乐意把土地出租。

　　更让当地农民始料不及的是，被征的虽是四百多亩地，但未被征的耕地也受到了严重影响。据悉，1999年在修京珠高速公路的涵洞时，由于要达到涵洞要求的3米多的高度，不得不把地平面的地挖得低一些，但是由于排水设备跟不上，涵洞内常年积水，给农民的耕作带来了很多不便。

　　“因为高速公路从农民耕地上跨过去，有很多生产路、田间路都要跨过涵洞，农民经常要从涵洞的这边过到那边，但涵洞常有积水，农民们饱受积水之苦。此外，收割机的高度是3.3米，如果涵洞低一点，收割机也不能过去，这也给农民生产带来了很多不便。”李发根的不满之情溢于言表。

　　当时修京珠高速公路时，有很多群众长期上访。现在事情过去了好几年，农民们认为生米做成了熟饭，也只能忍受。

　　如果说涵洞积水只是给农民带来不便，那“起土坑”问题，确实对农民的耕地带来致命影响。由于修建京珠高速公路需要很多土，不得不从农民的庄稼地里挖，结果庄稼地里的“起土坑”给农民耕种收入带来很大损失。

　　“一般来说，阳历的10月15号到25号是种麦子的最佳时期。这个时候，如果风调雨顺，我们就想不起‘起土坑’问题，如果遇上雨水涟涟，想不想都难。只好等到11月份或者更晚的时候才能种上小麦。”李发根告诉《中国经济周刊》，由于秋季雨水比较多，稍微凹一点的地方都很难种上庄稼，更何况是“起土坑”。据他们测算，一亩地“起土坑”的收入比正常田地的收入，每年都要减少一半以上。而这样的“起土坑”，在人和乡有4、5百亩。

　　“现在的农民在占地问题上还没有自主权，政府说要占用哪块土地，就强行占用。虽然有土地规划，但还是很难按照土地规划走，农民的权益很难得到保护。”人和乡一位不愿意透露姓名的乡干部向《中国经济周刊》表示。

　　“其实在全国城市近郊的农村，类似的情况并不少见。”国土资源部一位部门负责人证实，“一些地方在征地工作中的确存在补偿低等诸多问题。”

　　专家意见：征地与买地不一样

　　相关资料显示，上世纪90年代的10年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。而被占耕地后失地农民就业难问题也比较突出。据统计，我国目前已有2000多万的失地农民，同时随着城市化进程，每年都在以200多万人的速度递增。而这些年的劳动力市场也发生了一些变化，逐步由体力型转向专业型、技能型，失地农民的就业难度越来越大。

　　目前因征地引发的农村群体式事件已成为政府面临的一个严重问题。

　　“近几年中央政府和有关部门出台了一系列改革和完善土地征收制度的行政性文件和部门规章，但是，总体上来说，并没有打破集体土地国家统一征收的基本法律制度框架。”中国社会科学院农村所副研究员王小映向《中国经济周刊》如此评述。

　　专家分析认为，“征地”与“买地”的不同就在于，“征”是强制性的攫取，而“买”是平等的谈判，“价格”是买方与卖方市场搏弈的结果。当前各地征地实践中暴露出的种种矛盾和问题无不因“征”而起。

　　“公告征地”有弊端：>造成政府垄断

　　按照2001年10月18日国土资源部发布的《征用土地公告办法》，土地征收中必须分别进行征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。要求征地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行“征收土地公告”。征收土地公告后，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

　　但这个“公告”却给政府垄断留下了很大空间。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英向《中国经济周刊》介绍说，根据他们的调研，所谓“公告征地”，第一，是由国土部门代表政府直接去征地，因此用地单位和农民不用见面；第二，政府和被征地农民集体之间也没有什么可协商的，政府就是把要征的耕地面积以及应该给予农民集体的补偿告知他们而已；第三，政府从农民手中征得土地后，与用地单位签订供地协议。因此，征地的过程，就变为政府根据用地的需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地。

　　据《中国经济周刊》了解，1998年10月30日以前，实施的是“协议征地”，也就是说，由用地者与所在村组直接见面，双方协商确定土地出让价格，国土部门在其中只起一个中介作用，那时农民得到的补偿还多一些。但是实施“公告征地”后，由国土部门代表政府直接去征地，农民所得却下降了。

　　“现在县乡实行招商引资，如果要建一个厂，开发商不会直接和农民谈征地问题，都是和政府打交道，政府再和农民打交道。但是作为政府，一方面要引进这个项目，一方面要把土地从农民手里拿过来，政府的行政手段起了很大作用。”李发根说到。

　　值得注意的是，按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，但是出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分实际到农民手里的利益又少得可怜。

　　“我国现行法律法规规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低。” 中国社会科学院农村所副研究员王小映接受《中国经济周刊》采访时表示，从保护农民土地权益和约束地方政府短期行为的要求出发，必须进行征地政策改革，提高征地补偿标准。

　　资料

　　征地就是国家为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。

　　在计划经济时期，我国依靠土地征用取得集体土地，并通过行政划拨方式安排给建设用地者无偿无限期使用。改革开放以来，我国在土地管理法制建设中基本上沿用了这种集体土地国家征收取得制度。

　　1982年通过的《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。1986年通过的《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。同时规定，农村居民建住宅、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设等需要使用集体土地的，可以经过批准而无需征用。

　　1998年修订通过的《土地管理法》第四十三条进一步明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。

　　对话

　　要保护农民利益 就必须改革征地制度

　　主持人：《中国经济周刊》记者　王红茹

　　嘉宾：

　　刘守英

　　中国土地政策改革课题组组长、国务院发展研究中心农村部研究员

　　王小映

　　中国社会科学院农村所副研究员

　　庄乐民

　　河南省漯河市土地局

　　“土地财政”让政府欲罢不能

　　《中国经济周刊》：中央提出建设社会主义新农村，一个很大的问题是如何保障农民合法的土地权益。中国社会科学院2004年～2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出，在当前困扰中国的七大社会问题中，“农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位。当前的征地制度存在哪些制度缺陷？

　　刘守英：主要的问题是政府垄断土地一级市场,造成政府与民争利，具体表现为：一是政府垄断供地。中国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。增量部分，主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓“一级市场”。在“一级市场”上，政府很容易利用行政权力，对这类土地实现供应垄断。二是“土地储备中心”功能异化。政府通过储备土地，成为土地的直接经营者。三是形成“土地财政”。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。

　　王小映：首先，城镇国有土地使用制度改革，将城镇经营性用地逐步纳入了有偿出让使用轨道，对城镇公益性用地则继续保留实行划拨使用，建立起了区分经营性用地和公益性用地的城镇土地使用制度，在集体农地转用中，无论是出于公共目的还是私人目的，都通过动用土地征收权取得集体土地，土地征收权被滥用；其次，城镇土地市场不断深化并越来越细分，土地资产的市场价格得到显化并不断增值，而法定的征地补偿标准低，导致部分被征地农民的生产生活受到严重影响；同时，征地补偿标准低也为地方政府获取土地增值收益留下更大空间，驱使地方政府盲目扩张建设用地；再次，土地征收程序不尽完善，保障被征地农民参与的协商机制不健全，被征地者难以充分行使知情权、参与权和申辩权，直接引发了大量的征地补偿和安置纠纷。

　　庄乐民：我做基层土地工作多年，从我这些年从事土地工作的经验看，失地农民的补偿是一个问题。现行的《土地管理法》是1999年修订实施的，尽管国家新《土地管理法》修订以来，也提出了一些相关配套的安置措施，比如留地安置、社保安置、农业安置等等，但具体的可操作性不强，国家至今没有出台一个整体配套措施。比如对失地农民纳入社保该怎么纳入。作为土地管理部门，只是一个部门，不可能把劳动部门、公安部门、户籍管理、失业就业保障等都管住。对失地农民的安置是一种社会行为，不应该只是提一提。

　　对失地农民应按市价补偿

　　《中国经济周刊》：按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。土地补偿标准也是目前争议最大的问题之一，土地补偿的标准该怎么调整？

　　刘守英：最根本的办法是按土地的财产价值，给予失地农民按市价补偿，但由于土地背后的利益关系复杂，改革恐难一步到位。不过，近几年一些地区的经验值得注意。我们发现，面对征地引发的群体性事件增加及社会矛盾激化，在东部一些地区，政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，在这些地方性创新中，财产性补偿受到农民的欢迎。最直接的办法是，调高土地年产值的标准。东部各省的许多地方都开始实行区片综合价补偿。浙江多个县市在2003年后均上调了实际补偿，达到平均每亩近3万元，超出1999年-2002年约2.3万元左右的均值。有些地方政府还设计了一些让农民集体受益的办法，如给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；有的村集体通过旧村改造，增大农民宅基地面积，让农民获得房租收入，是最具实效的补偿办法。

　　王小映：近期提高征地补偿标准，一种办法是制定统一的土地年产值标准，并提高征地补偿费的计算倍数，这种办法简便易行，在农业区可以使用；另一种方法是以“招拍挂”出让方式发现的工业地价作为重要的参照基准之一，综合考虑土地的区位、产值、环境等因素，制定征地综合区片价格，作为确定征地补偿的基准价格。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，还是要在强化土地用途管制的同时，进一步深化土地市场化改革和征地制度改革，积极培育并适度开放经营性农地转用市场，为公益性目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的，区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的农地转用制度。

　　庄乐民：补偿的标准问题，如果要政府直接去补，相对而言，中间环节少了，不容易使资金从中截留。如果是单位征地补偿，因为不懂程序和法律，只是想让这个项目做成，这个时候容易出现寻租行为。我们漯河地区的补偿，都是按照前三年均产值的多少倍补偿。河南省土地管理实施办法规定，一般情况下是25倍，最高不超过30倍。我们一般都高于法定标准。但是政府主导征地以后，应该把其他的配套措施搞上去。

　　改革要从保护农民权利出发

　　《中国经济周刊》：土地政策该如何改革，才能切实保护农民的土地权利？

　　刘守英：第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。在政策上尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化，遏止地方利用行政区划调整、村改居、新一轮的城市规划修编等手段，变土地集体所有为土地国有，导致农民的失地、失业、失权。第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。一方面，对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，以减低稀缺土地的不经济利用；另一方面，尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。包括明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权；制定《农村土地承包法》的实施细则，严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权等。第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。

　　王小映：一是尽快颁布《物权法》，使农民的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权将作为农民对土地的直接支配权利而在《物权法》中得到严格界定和明确规范。二是修订完善《土地管理法》中有关集体建设用地使用权流转管理的法律条款，制定和颁布规范集体建设用地使用权流转和农村宅基地使用权流转的专门法律法规。三是修订完善《农村土地承包法》：首先是进城农户对土地承包经营权处置的法律制度；其次是新增人口、婚嫁妇女和失地少地人口的土地保障法律制度；再次是土地承包经营权抵押法律制度；四是从长远来看还应修改法律、延长土地承包经营权的期限。

　　来源：人民网－中国经济周刊

责编：肖阔