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建立上中下游利益补偿机制，促进全流域可持续发展
央视国际 2003年12月23日 14:54
董锁成 陶宝祥 郑 杰
中国西部地处亚欧大陆腹地，位于大江大河上游，是边疆和少数民族聚居区，有世界第三“极”青藏高原，是许多江河的发源地，也是野生动植物资源宝库，曾被称为生态“处女地”。西部水土流失、土地沙化、洪涝灾害和地质灾害以及城市环境污染不仅危害其自身经济社会发展，而且也危及中下游地区乃至全国的可持续发展。因此西部地区生态环境具有重要的战略地位。
中央西部大开发的首要战略任务就是生态环境建设。这是西部甚至全国生存与发展的根本前提和重要基础，是一项长期而艰巨的重大基础设施建设。其基本内容就是朱镕基总理提出的“退耕还林（草）、封山绿化”等方针。江河源区是江河中下游地区可持续发展的生态屏障。保护和治理江河源区的生态环境，不仅是上游地区可持续发展的需要，而且是中下游地区生态安全的重要保障。因而也是全流域可持续发展的保证。因此，从全流域的大局来看，江河源区发展的目标应当以生态环境建设为重点，以追求生态效益为中心，兼顾经济效益和社会效益，实现三大效益的协调统一，促进全流域区域的可持续发展。
我国长江、黄河、澜沧江等三江源地区堪称“中华水塔”（中华民族的生命“源泉”）。近几十年来，由于全球气候变暖，加之人类不合理的开发自然资源，如一些地区超载过牧，掠夺性地利用草场资源，滥采乱挖黄金、冬虫夏草和草被等资源，盗猎珍稀濒危野生动物等不良行为，加速了三江源地区环境退化，导致了一系列不良后果。大面积的草场退化，畜牧业水平降低，植被破坏，草场复被率急剧下降，优良牧草减少，毒杂草增加，草原生产力下降（产草量下降，草场载畜量下降，单位牲畜质量下降）；鼠害肆虐，高原鼠兔、鼢鼠、田鼠数量多，危害大；灭鼠难度大；土地沙化和水土流失不断加剧，面积逐年扩大，沙尘暴天气增多，；水位下降，江河断流，湖泊干枯，缺水严重；自然灾害频发，雪灾、旱灾、风沙等灾害加剧，对人畜及社会经济危害严重；防灾抗灾能力低下；生态系统处于恶性循环，形势十分严峻。如黄河流经的第一县——玛多县1980年—1994年，全县非法采金流失沙金2.8吨，破坏植被（草地）面积320万亩，野生动物数量减少31%，水土流失和荒漠化演替进程加快，1999年，全县约有沙漠沙砾地、裸地无植被覆盖面积3400万亩，占总土地面积的47.8%。达日县由于过牧、滥牧，只讲索取，忽视投入，片面追求牲畜存栏数，草原建设投入严重不足，高寒草地生态平衡失调，造成大面积草地退化，昔日水草丰美的冬春草场变为寸草不生的“黑土滩”，全县“黑土滩”面积达862.5万亩，鼠害面积1084万亩，分别占草地总面积的40%、51.6%。上述两县生态退化情况在江河源区尚有一定的普遍性。
近些年来，江河源头生态环境的恶化不仅严重影响当地社会经济的发展，而且危及到了中下游地区的生态环境甚至人民生命财产安全。1998年入夏长江中下游地区发生的特大洪涝灾害使许多人痛失家园，沿岸地区社会经济遭受巨大的损失，粗劣估计损失达一千多亿元人民币；今年春季以来，华北、西北等地连续暴发十多次沙尘暴，给受灾地区人民的生产和生活造成了很大影响，黄河下游地区连续几年的断流，严重威胁着人民的生存与发展，华北和沿海地区的缺水所造成的工业损失估计每年超过两千亿元人民币。这些发生在中下游地区的环境灾害，是于上游地区生态环境恶化密不可分的。
可见，加强江河上游地区生态环境保护和建设已成为一项刻不容缓的全局性战略任务。建立“三江源自然保护区”就是加强生态环境保护、治理和管理，彻底改善上游环境质量，促进流域可持续发展的根本途径，也是实施西部大开发战略的重要切入点。这不仅保护了江河上游地区的生态环境，而且也保护了中下游地区和周边国家的生态安全；不仅功在当代，而且将造福千秋。因此，是关乎中华民族可持续发展的战略任务。
生态环境建设属于社会公益事业，需要大量的资金投入作保障。应当主要由政府投资。但在社会主义市场经济条件下，我国投资主体已经多元化。中央政府掌握的资金十分有限，仅靠国家投资显然不够；就地方政府来看，三江源地区属于高寒缺氧、条件严酷的少数民族地区，靠天放牧的高寒草地畜牧业是地区经济的支柱产业（过去个别地区或以采金业或以挖冬虫夏草为地方经济的绝对支柱，分别可占财政收入的70%—80%，现在搞生态环境建设，国家禁止滥挖乱采黄金和冬虫夏草资源，地方财政收入失去支柱，经济难以为继），社会经济非常落后，人民生活十分贫困，交通、通讯、电力等基础设施严重不足，地方财政极其困难。因此，地方政府和个人能够投入生态环境建设的资金也很有限。
尽管如此，江河源区人民长期以来为了建设生态环境，保证中下游地区的生态安全，已经做出了相当大的牺牲，当地政府和人民的经济利益承受了巨大损失。如位于长江和黄河源区的曲麻莱县从1982年—1990年间仅围栏草场建设牧民就自筹资金800余万元，1990年—2000年人工围栏封育草场建设牧民自筹资金2400多万元，全县牧民人均负债达1300余元。今天有些地方虽然发现了丰富的金矿资源，盛产冬虫夏草等名贵中药材，但为了使江河源区生态环境免遭进一步的破坏，确保中下游地地区的生态环境安全，宁愿牺牲地方和群众的经济利益，让资源白白地躺在地下不去开采，收到了保护环境而产生的明显的生态效益。但经济却更加困难。
生态经济学原理告诉我们，一个流域的上、中、下游是紧密联系、相互作用的有机整体，一个不断运动、变化和演替的生态经济系统，上中下游任一部分的变化都将引起其他部分的响应，最终导致整个系统的变化；系统整体功能的好坏并不取决于上、中、下游部分的简单相加，而是取决于各部分相互关系协调的状态或水平。因此，一个流域上、中、下游地区之间在资源开发、环境保护以及社会经济发展等方面必须统一筹划、相互协调、相互促进，以实现全流域资源、环境与社会、经济的可持续发展。
按照环境经济学规律，河流是全流域人民的公共财产，大家共同享有对该河流资源与环境利用、保护和治理的权利和责任。我国长期实行按行政区划组织流域经济，调配流域资源。这种做法分割了上、中、下游流域生态经济系统之间密切的相互联系和有机整体性，违背了客观规律，上、中、下游各自为政，抢占资源、破坏环境的事件经常发生，流域生态经济系统陷入了恶性循环的不良状态，人们也为此付出了沉重的代价。因此，江河源区生态环境保护和建设不仅是上游的事情，更是中下游的事情。发达国家如美国在田纳西河流域对资源开发和生态环境进行统一管理方面取得了成功，值得我们学习。
建议中央和地方政府在积极借鉴国外发达国家经验的基础上，彻底转变观念，摈弃传统的计划管理模式，按流域配置资源，组织生态环境建设，尽快建立符合中国国情的上、中、下游利益共享、责任共担的补偿机制，组建权威性的全流域统一的资源配置与环境利用、保护和管理机构，综合协调、处理全流域资源开发与保护及环境治理和管理事宜；有关部门要及早制订科学的全流域上、中、下游利益补偿、责任共担的定量核算方法；财税部门应研制出一套切实可行的上、中、下游利益补偿的财政转移支付方案、操作规程和配套政策；全国人大要制订促进流域上、中、下游利益补偿、协调发展的法律法规，把全流域资源开发、生态环境建设和管理纳入法制化轨道，从法律上保障江河源区生态环境保护事业的良性发展，以及全流域的可持续发展。
目前，三江河源地区人民正在积极响应党中央的号召，大搞退牧还草、禁牧育草、治理环境、恢复生态的一系列生态环境建设工程。而资金不足是制约三江源地区生态环境建设的重大障碍因素，也是三江源自然保护区建设的一大障碍。我们相信，只要遵循上、中、下游利益补偿、协调发展这一规律，尽快建立利益补偿机制和制度，制定相应的政策和法律法规，并付注实施，把中下游地区每年因环境恶化造成的巨大经济损失的一部分，预先转移支付到上游地区的生态环境建设事业，广开投资渠道，形成多元化的投资体系，必将大大推进江河源区生态保护事业和三江源自然保护区的良性发展，有力地促进上、中、下游流域的协同进化和全流域的可持续发展。
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